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中国稀土路向何方

历时两年时间的艰苦博弈,世贸组织(WTO)已于近期公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土案终裁报告,认定中国出口关税、出口配额措施不符合有关世贸规则和中方加入世贸组织承诺。

历时两年时间的艰苦博弈,世贸组织(WTO)已于近期公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土案终裁报告,认定中国出口关税、出口配额措施不符合有关世贸规则和中方加入世贸组织承诺。

面对木已成舟的败诉结果,未来我国稀土行业该如何重新勾画自己的路线图?产业政策及行业管理措施、科研机构技术研发、企业生产经营与结构调转等涉及稀土产业相关的各层面,又该怎样应对呢?

国家层面:多方权衡利弊

“WTO稀土案败诉,不论今后采取哪种选择,我国都会付出相应的代价。即要么放弃原有的出口关税和出口配额管理体制,要么以其他部门的市场准入或出口受损为代价,换得现有出口管理体制的维持。”中国WTO研究院研究员、对外经贸大学法学院教授陈卫东说。

据陈卫东介绍,稀土案的大背景起源于更早前的原料案。2009年,美国、欧盟、墨西哥就中国原材料出口限制措施向WTO上诉,原材料有9种,分别是铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌,并不包括稀土。2011年,WTO裁定中国原材料出口限制违规。2012年,我国在原材料案败诉后严格执行了相关WTO裁决,取消了适用于涉案原材料的出口关税和出口配额,此案也成为美欧再次向中国稀土发难的铺垫。

陈卫东认为,两年来我国政府及企业界代表据理力争,已经做出了最大努力。中国目前面临3种选择:第一是在WTO裁决执行的合理期限内(一般为15个月),我国取消或调整被裁定违反WTO规则的原有出口关税和出口配额管理体制,这是对WTO裁决的切实执行,也是美国、欧盟和日本最希望看到的;第二是维持现有的出口关税和出口配额,但与美国、欧盟、日本进行补偿谈判,在其他贸易部门给予上述3个胜诉国家更大的市场开放,以此来换取稀土等资源类产品的出口限制;第三是维持现有的出口关税和出口配额不变,不进行补偿谈判或谈判无果,而这又将面临被上述3国采取WTO授权的贸易报复的压力。

陈卫东表示,今后我国需要进行全面的利益权衡,有所取舍,在符合可持续发展目标和产业升级战略目标的大前提下,重建和完善资源类产品的出口管理体制,必须确保国内企业对稀土等资源类产品的充分获得。未来,我国可能需要以国内资源税等管理措施为主、出口配额为辅的政策,这将有助于实现各方利益的平衡。

中国政法大学国际法学院教授孔庆江的观点与陈卫东相近。他说,从法律角度看,应对之策只能是在WTO所指的合理期限内,修改现有稀土出口管理制度,并使之与其相符。具体到行业管理,要加强稀土开发权的市场化改革,使得开发权的获取能够反映并传递市场的供求关系。同时,要加强环境监管,倒逼企业投资稀土的开采、加工等环节的环境治理,提高环境保护成本。“一句话,就是要理顺国内稀土产权、环境污染等问题,加快体制改革。”孔庆江如是说。

就如何应对稀土案败诉,商务部条法司司长李成钢表示,我国将认真评估WTO的裁决,以符合WTO规则的方式加强对资源类产品的管理,促进资源保护,维护公平竞争,实现可持续发展。“我们也将根据世贸组织争端解决程序规则,妥善做好本案后续工作。从世贸裁决我们看到,WTO既遵从贸易自由,也尊重成员对自然资源的管理,所以根据WTO规则,我们可以尝试合理措施,对自然资源进行必要管理,以支撑可持续发展。下一步,我们将仔细评估裁决报告,和涉案的其他成员一起处理后续事宜。”李成钢说。

企业层面:加速整合升级

内蒙古科技大学矿业学院副院长李继林说,WTO稀土案的败诉会迫使国家稀土出口产业政策的调整,最大的可能是降低或取消关税,以及取消配额。从企业层面看,当初实施配额制度主要是基于保护资源、生态环境的考虑,使资源利用率高、集约化程度高、排放达标的有关企业得以准入,同时也避免无序超量低价出口。这实际上是提高了出口门槛,可以保护资源和生态环境,特别是实现中重稀土资源的可持续利用。将来稀土出口配额与关税调整后,怎样防止企业低价或被低价出口,防止黑色产业链的产品“漂白”后入围,保障公平有序出口,是政府主要担忧的问题。

李继林分析认为,近两年来,国家加速整合稀土产业,组建大型企业集团,并大力推进稀土企业调转升级,意图十分明显,很大因素就是应对WTO稀土案带来的风险挑战。大集团的建立,有利于行业协调、自律和全行业规范有序运作,有利于出口政策调整后的稀土良性价格形成机制运行,也有利于进出口管理和实施“走出去”战略等。

工信部稀土办公室主任贾银松坦言,业界要真切体会到WTO稀土案败诉以后,我们加快改革调整的紧迫感,要干实事、出实招。他介绍说,国家对稀土产业整合的步伐还要进一步加快。稀土集团未来还需整合的主要内容,包括稀土开采、冶炼分离、综合利用3个环节。已经确定组建的六大稀土集团包括:以包钢稀土为基础的北方稀土集团、中铝公司的中国稀有稀土集团、五矿稀土、厦门钨业集团、广晟稀土和赣州矿业稀土集团。目前,按照市场化运作的原则,由中国五矿、包钢集团、广东稀土、厦门钨业为主的稀土市场基本形成,截止今年7月,工信部已经对包钢集团、中国铝业、厦门钨业等3家企业的稀土组建实施方案予以备案,并在相关政策上给予支持。

据了解,WTO稀土案的败诉,也引发国内部分稀土企业的忧虑。包钢稀土一位负责人透露,正规稀土企业要上交资源税等各项费用,而“黑户”企业却不交,使其成本大为降低。如果将来出口放开,这些企业更容易利用出口实施违规手段,因在市场竞争中低价贸易获得优胜地位而扰乱市场,必须严厉打击。

针对以上问题,贾银松表示,当前稀土行业的确存在非法盗采走私、黑色企业严重扰乱市场秩序的情况。国家将继续保持打击违法违规行为的高压态势,加大“三打”力度,即打非治违、打击走私、打击官商勾结。六大稀土集团要联合起来,不采购违法企业的稀土原料和加工产品。此外,要继续巩固扩大形成的六大集团,并在此基础上,全面整合国内的稀土矿山冶炼分离企业。在组建过程中,坚持政府指导、政策引导原则,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,也综合运用经济、技术、法律等必要手段,扫除体制机制障碍,因势利导促进兼并重组,尽快形成大集团主导的行业发展模式。

贾银松强调,下一步,国家同时将持续推进稀土产业结构调整,重点支持综合性稀土公共技术服务平台,共性关键技术研发,高端应用技术产业化等项目,建成一批高端材料及器械产业化工程,使稀土产品的质量性能达到国际水平,提高产品附加值。

也有中小稀土企业对稀土案后自己的生存和发展充满焦虑。一位不愿意透露姓名的四川稀土企业负责人建议,出口政策变化后,国内中小企业也将同样面临国外稀土企业的冲击,国家应该处理好大型稀土集团与中小稀土企业的关系。我国稀土行业是由大型企业集团、中小企业共存共荣而形成的企业集群,产业持续发展也要求大、中、小企业和谐共处,共存共赢。特别是有些稀土功能材料生产企业,实现了产品差异化的市场细分策略,与大型集团的产品有差别、能互补,可以满足市场的各种不同需求,拥有各自的市场占有率。国家在扶持大集团发展的过程中,也应鼓励中小企业发展,在市场机制条件下,国家也应该对这些企业给予一定的扶助。

科研层面:谋划高端技术

“毫无疑问,取消关税及配额等措施,会进一步加大我国对稀土行业的管理难度。为此,我们有关部门应制定更加符合行业现实、体现市场规律和WTO规则的产业政策。应对世贸裁决,对于科研机构来说,首要任务是必须积极跟进推动稀土高端应用领域的科技进步,使我国稀土在高端产品国际竞争中赢得一席之地。”中国工程院原副院长、中国稀土协会会长干勇表示。

干勇指出,稀土拥有磁、光、电、超导、催化等性能,是发展高新技术和国防军工不可或缺的关键材料,有“工业维生素”的美誉。作为不可再生的战略资源,稀土被美国、日本等国当作21世纪的战略元素,加以战略储备和重点研究。我国稀土资源储备量居世界第一,经过多年努力,已经建立了较为完整的采选冶工业体系,成为稀土生产和出口应用大国,但总体研发水平与发达国家相比还有一定差距。

干勇说,从整个产业发展形势看,国内高端稀土材料和功能产品技术发展相对滞后。比如,目前我国高品质特种稀土永磁材料只占稀土总产量的10%,产品基本面向国内市场,出口国际市场份额不到20%。我国稀土行业的发展,在经历了第一阶段突破冶炼分离技术,第二阶段突破稀土新材料生产技术之后,现在进入第三阶段,即稀土材料终端高水平运用的产业化集成技术。出口产业政策调整之后,我国稀土行业要在合理控制产业规模、调整产业结构的基础上,大力发展稀土材料终端产业应用,从而拉动稀土产业平衡协调发展。

“目前摆在我们面前很重要问题是,去配额化、去关税化后稀土行业如何提升核心竞争力。我认为,核心竞争力在于高端技术。”中国稀土学会副秘书长、原包头稀土研究院院长张安文说。他认为,中国是稀土大国,但还不能称之为稀土强国,原因就在于我国稀土在高端技术方面还落后于西方强国。更应引起重视的是,我国很多重要的高技术产品特别是制造业所需零部件、元器件,包括不少传感器,微特电机等,都要使用稀土氧化物、金属或稀土材料,但我们尚不能生产,或仍处样品及小规模生产阶段,需大量从发达国家进口,并严重地受到反制。

张安文指出,WTO裁定终将成为过去,出口大门打开之后,科研机构与高等院校等要加快把稀土深加工,特别是用稀土原材料生产出高技术含量、高附加值产品作为重中之重。稀土原材料及加工产品,在风力发电、新能源汽车、轨道交通、新型电光源、汽车尾气净化等领域都有重要而不可替代的作用,经大力开发有可能在太阳能光伏发电、海洋工程、可控核聚变、激光装置、生物工程、节能环保材料及设备中有值得期待的新应用。只有高端应用上去了,中国才能把资源优势转化为经济优势,实现从稀土大国向稀土强国的转变。

同时,成为稀土强国应该包含我国对资源尤其是中重稀土的高效利用、轻稀土的平衡利用,实现稀土采选冶的清洁生产工艺,还包括稀土行业的健康可持续发展,以及我们在稀土市场从原材料到应用领域的影响力和话语权。出口政策调整后,我们还要尽快与世界各国一起建立多元化、可持续利用的全球稀土供应体系,共同开发稀土的高端应用。

文章源自钕铁硼磁铁网

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